Včera vyhlásil Ústavní soud závěr ve věci zmanipulovaných spisů na finančním úřadě. Podrobnosti o této kauze se lze dočíst třeba ve článku Finanční úřady manipulovaly s důkazy ve spisu, řekl Ústavní soud.

Z médií víme, že úředníci finančního úřadu úmyslně odstraňovali dokumenty ze spisové evidence daňových subjektů a v některých případech je nahrazovali falzifikáty, ve většině případů je prostě ze spisu vyndali a zničili. Důsledkem byly protizákonné právní kroky vedoucí k rozhodnutí o špatně vyměřené dani apod. Ano, tohle vše už z médií víme a asi si dokážeme představit, jaký nepořádek na finančních úřadech panuje, když úředníkům tohle klidně procházelo až doposud.

Velmi zarážející je pak vyjádření GFŘ ve smyslu, že se nic neděje a že jde jen o pochybení v tom, že když se nějaký dokument ze spisu úmyslně vyhodí (třeba proto, že se danému úřadu nehodí), není o tom záznam. Ale tak jednoduché to nebude. V tomto článku se na celou věc podíváme z poněkud jiného hlediska, a to z hlediska právě spisové služby.

Co je spisová služba a co má dělat?

Asi nejdřív začnu od toho, co je to “spisová služba”. Všichni si to představují jako nějakou aplikaci, ale to není pravda. Výkon spisové služby, jak je definován příslušnými právními předpisy, je komplexní odbornou správou dokumentů. Spisová služba má mimo jiné zajistit úplnou evidenci dokumentů a přehled a dokazatelnost každé operace spojené s dokumentem a spisem.

Legislativní rámec pro povinnost vykonávat spisovou službu stanovuje zákon č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a detaily procesů spisové služby pak stanovuje vyhláška č. 259/2012 Sb., o podrobnostech výkonu spisové služby. Obecně platí, že úřady jsou tzv. “veřejnoprávními původci”, a tedy musejí vykonávat spisovou službu. V tomto případě povinně vykonávají spisovou službu v elektronické podobě, a to prostřednictvím tzv. “elektronického systému spisové služby” a “informačních systémů spravujících dokumenty”. Výkonem spisové služby se podle tohoto zákona rozumí zajištění odborné správy dokumentů vzniklých z činnosti původce, popřípadě z činnosti jeho právních předchůdců, zahrnující jejich řádný příjem, evidenci, rozdělování, oběh, vyřizování, vyhotovování, podepisování, odesílání, ukládání a vyřazování ve skartačním řízení, a to včetně kontroly těchto činností. Tedy stručně řečeno – vše, co se týče správy dokumentů a spisů.

Shrnuto, existuje celá řada právních a procesních regulací stran výkonu spisové služby, jejichž jedním z důvodů je, aby nebylo možno falšovat dokumenty a obsah spisů.

O co šlo?

Ve sporu, který skončil u Ústavního soudu šlo o to, že úředníci finančního úřadu manipulovali se spisy daňových subjektů. Abychom pochopili, o co přesně šlo, pojďme si říct, jak se vykonává spisová služba na finančních úřadech.

Orgány finanční správy se nechtějí z principu řídit obecnými ústavními správními principy, takže si do své daňové legislativy nechaly zapsat, že se nemusí řídit obecně platným správním řádem. Místo toho si udělaly daňový řád a související předpisy, kterými stanovují, jakým způsobem ony realizují veřejnou správu ve formě zvláštních daňových řízení. Dobrá, odmyslíme-li si naprosto neomluvitelný princip “na nás to neplatí”, pokud jim to takto parlament schválil, nedá se nic dělat. To ovšem neznamená, že by se nemusely řídit jinak platnou legislativou. To se týká i vedení spisu zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád v páté hlavě hovoří o vedení spisu a o vedení dokumentace. Pro každý daňový subjekt se vede jeho “spis”, který má podle ustanovení § 64 a § 65 pevně danou strukturu, náležitosti a obsah. Tím základní ustanovení o spisu v daňovém řádu končí. Nejsou totiž potřeba. To, jak se evidují a spravují spisy a dokumenty totiž upravuje právě zákon 499/2004, respektive vyhláška 259/2012.

Nicméně vraťme se k daňovému řádu. Ten kromě jiných ustanovení obsahuje v § 64, odst. 5 toto: “Jednotlivé části spisu musí obsahovat soupis všech písemností, které jsou v nich založeny; písemnosti ve spisu se řadí v časové posloupnosti, označují se jednotlivými pořadovými čísly a vedou se pod společnou spisovou značkou.” Dále se uvádí, že spis obsahuje také tzv. “úřední záznamy”, které jsou opět v daňovém řádu definovány, a to v § 63, který o nich říká: “O důležitých úkonech při správě daní, které nejsou součástí protokolu, sepíše správce daně úřední záznam, ve kterém zachytí skutečnosti, které mají vztah ke správě daní, zjištěné zejména z ústních sdělení, oznámení, poznámek, obsahů telefonických hovorů a jiných spisových materiálů.”

Úřední osoby orgánů správce daně (finančního úřadu) úmyslně zaměňovaly, a dokonce vyjímaly dokumenty ze spisu a u spisu buď soupis všech dokumentů nevedly vůbec, nebo jej poté falšovaly. Ve spisu tak nebyly dokumenty, které byly orgánu veřejné moci doručeny a byly do spisu původně vloženy. O vyjmutí dokumentu a manipulaci se spisem neexistuje žádný úřední záznam a nevede se o něm ani záznam v takzvaném „transakčním protokolu“, který musí povinně obsahovat údaje o veškerých operacích s dokumentem či spisem.

Takovou úmyslnou manipulaci s obsahem spisu ani finanční úřad nepopřel, pouze ji bagatelizoval jako odstranění dokumentů, které nebyly rozhodné pro dané řízení.

Zákon 499/2004 určuje také přestupky při porušování povinností výkonu spisové služby a správy dokumentů. To udává ve své páté hlavě v § 73 a následujících. Daného případu se týkají zejména tyto:

• “Fyzická osoba se dopustí přestupku tím, že poškodí nebo zničí archiválii nebo dokument.”
• “Právnická osoba nebo podnikající fyzická osoba se dopustí přestupku tím, že poškodí nebo zničí archiválii nebo dokument.”
• “Veřejnoprávní původce anebo právnická nebo podnikající fyzická osoba jako soukromoprávní původce se dopustí přestupku tím, že v rozporu s § 3 neuchová dokument nebo neumožní výběr archiválie.”
• Určený původce nebo původce uvedený v § 63 odst. 2 se dopustí přestupku tím, že a) v rozporu s § 63 nevykonává spisovou službu, b) v rozporu s § 66 odst. 1 nevydá spisový řád nebo spisový a skartační plán, anebo v rozporu s § 66 odst. 2 neoznačuje dokumenty podle skartačního řádu a spisového a skartačního plánu spisovými znaky, skartačními znaky a skartačními lhůtami, c) nedodrží podmínky pro ukládání dokumentů podle § 68, nebo d) v rozporu s § 68 odst. 1 neukládá dokumenty podle spisového a skartačního plánu.”

Je celkem jasné, že došlo ke všem těmto přestupkům a že se v daném finančním úřadu naprosto ignorovaly (a to úmyslně) všechny povinnosti a procesy výkonu spisové služby stanovené vyhláškou 259/2012.

Trestný čin? Ano!

Víme tedy, že byly úmyslně porušeny jak daňový řád, tak zákon o archivnictví a spisové službě, a to způsobilo nesplnění povinnosti výkonu spisové služby a řádné evidence a správy dokumentů a poškodilo to daňové subjekty. Je to ale vše? Nikoliv, je to ještě horší.

Trestní zákoník ve svém § 329 přesně toto řeší, kdy počítá s trestným činem “zneužití pravomoci úřední osoby”, a tento trestný čin podle odstavce 1 definuje takto: “Úřední osoba, která v úmyslu způsobit jinému škodu nebo jinou závažnou újmu anebo opatřit sobě nebo jinému neoprávněný prospěch a) vykonává svou pravomoc způsobem odporujícím jinému právnímu předpisu, b) překročí svou pravomoc, nebo c) nesplní povinnost vyplývající z její pravomoci, bude potrestána odnětím svobody na jeden rok až pět let nebo zákazem činnosti.” Zde tedy zjevně došlo k opakovanému naplnění trestného činu, a to v písmenech a) a c).

Je přitom celkem jedno, zda daný zaměstnanec finančního úřadu spáchal tyto trestné činy ze své vlastní vůle, nebo podle nějakého pochybného příkazu svého nadřízeného. No a tady se dostáváme k další veliké podivnosti. Nikdo se totiž touto trestnou činností nechce zabývat.

Tím prvním, kdo by tuto trestnou činnost měl řešit a komu by měla vadit, je samotná finanční správa. A co ona na to?

Odvolací finanční ředitelství se brání tím, že k manipulaci se spisem nedocházelo úmyslně, a navíc byly odstraněny jen nepodstatné dokumenty. Finanční správa proto nebude ani vyšetřovat, který úředník se spisem manipuloval. Dokumenty se nyní musí doplnit a Nejvyšší správní soud bude znovu řešit, zda byla daň doměřena správně.

Hezké, že? Máme tady jasné páchání trestné činnosti, navíc v několika (a ne jednom) prokázaných případech. A co na to nadřízený orgán? POHODIČKA.

Odvolací finanční ředitelství vážné pochybení odmítá. Berní úředníci prý ze spisu vyřadili listiny pro posouzení případu nepodstatné. „Jako nešťastné je možné shledat to, že o jejich vyřazení není ve spise veden úřední záznam,“ připustila mluvčí úřadu Veronika Dvořáková.

Takže si to shrňme: Není problém v manipulaci a falšování spisů a není problém v nevedení spisové služby a falšování evidence dokumentů a operací s dokumenty ve spisu, je problém v tom, že se k vykrádání a manipulaci se spisem daný úředník nechce přiznat? No jak by ne, když se jedná o trestný čin, že? A jestli to byl či nebyl na příkaz nadřízeného? To nevíme, ale z řešení u soudu víme, že je to obvyklá praxe. Provádí se prý takzvaná “selekce spisu”, aby se odvolací finanční správy a správní soudy nezatěžovaly všemi dokumenty. To ale přímo odporuje jak povinnostem spisové služby, tak i samotnému daňovému řádu.

Dalším, kdo by asi měl řešit trestnou činnost úředníků finanční správy spočívající v soustavném a úmyslném porušování povinností a překračování pravomocí jsou soudy a policie. No uvidíme, jestli se toho někdo chytne. Nicméně i na Ústavním soudu mě mrzí, že v dané věci vůbec nepřihlížel k závažnosti jednání a k praktickému naplnění trestných činů, a i ve svém závěru se snaží věc tak trochu bagatelizovat, protože je “jen za hranou”. To myslím není v pořádku.

Povinnosti výkonu spisové služby a celý ten “šelmostroj” o evidenci dokumentů, spisů, o transakčních protokolech a nezměnitelnosti spisové evidence, je tu právě proto, aby se takovéto podvody neděly. Je jen škoda, že ani tohle nestačí, protože úředníci finančního úřadu si se zákony prostě pouze utřou flek od svačiny a jdou vesele protizákonně ničit dokumenty a falšovat spisy dál.

Co s tím?

Celou věcí se má zabývat příslušný sněmovní výbor. Uvidíme, jestli se v něm najde alespoň jeden poslanec, který rozumí vedení spisové služby a jak se bude finanční správa vykrucovat, pokud ano. Byl bych rád, kdyby se z tohoto případu stal výstražný příklad toho, proč potřebujeme spisovou službu a jak její řádné vedení umí bránit “poddané” ve formě jinak téměř bezmocných klientů veřejné správy.

Snad nezůstane jen u prázdných frází a politických pseudoproklamací, že “něco by se mělo”.

Mimochodem, i v tomto článku uvádím minimálně dva důvody, pro které může kterýkoliv orgán činný v trestním řízení zahájit úkony vedoucí k trestnímu stíhání pro trestné činy zde zmíněné a příslušné orgány mající za povinnost kontrolu povinností výkonu spisové služby mohou zahájit příslušné kontroly. Jsem sám zvědavý, jestli se tak stane, nebo jestli je vůči vlastním daňovým úředníkům bezmocný a ustrašený i sám stát. Nechme se překvapit.

Autorem článku je

Michal Rada, redaktor projektu eGOVERNMENT NETWORK NEWS